La Russia e il sistema di sicurezza transatlantica, di Annalisa Cerruti

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Oggi molti studiosi discutono sul fatto se il mondo contemporaneo sia divenuto più sicuro rispetto al periodo della Guerra fredda. Certamente una cosa è innegabile: le sfide e le minacce attuali sono più asimmetriche e, di conseguenza, richiedono un atteggiamento più flessibile nel trovare soluzioni e risposte. Il sistema di sicurezza internazionale che si è creato alla fine del Ventesimo secolo difficilmente può essere applicato alla realtà attuale e richiederebbe una attenta revisione di alcuni principi chiave, se non una loro totale modernizzazione. Eventi come l’undici settembre e gli attacchi terroristici in Europa, Russia e Medio Oriente, nonché la guerra in Iraq hanno sottolineato l’urgenza di una simile trasformazione. Negli ultimi anni si sono verificati cambiamenti significativi nelle relazioni tra Stati Uniti e paesi europei. L’esperienza delle missioni condivise nei Balcani, la formazione di una coalizione antiterrorismo e le discussioni sulla guerra in Iraq hanno evidenziato il convincimento che gli alleati presentino differenti visioni su alcune questioni di sicurezza internazionale. Anche la politica statunitense ed europea differiscono in relazione agli altri attori dello scacchiere internazionale. La Russia non è esclusa da questo contesto.
Durante il lungo periodo della Guerra fredda, l’approccio occidentale verso la Russia comunista non era solo unanime ma forniva una base concreta per l’unità transatlantica. Dal crollo dell’Unione Sovietica il mondo intero ha guardato alla nuova Russia con nuovi approcci politici e con nuove priorità, il che ha condotto l’Europa a trovare nuove vie per occuparsi della Russia non come avversario ma come alleato.

Tuttavia, esistono alcune importanti questioni alle quali rispondere. In che modo la trasformazione delle relazioni transatlantiche si riflette sul comportamento politico russo? Quali prospettive per la Russia, gli Usa e l’Unione Europea può aprire questo processo? Scopo di questo paragrafo è di trovare una risposta a tali domande.
Alcuni esperti pensano che l’Occidente abbia una percezione più o meno unanime della Russia in termini di riforme economiche e di comportamento politico . Il sostegno occidentale alle riforme democratiche russe si è realizzato, in gran parte, sulla base di un approccio multilaterale in cui il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale ed altre istituzioni internazionali condividevano il timore che la perdita di controllo sulla situazione in Russia avrebbe potuto rappresentare una reale minaccia per l’intera comunità internazionale . Ma le relazioni transatlantiche e le recenti tensioni hanno dato nuova sostanza alla molteplicità degli approcci europei ed americani verso la Federazione Russa.
Le relazioni tra l’Unione Europea e la Federazione Russa sono molto complicate e controverse. Una motivazione di questo risiede, essenzialmente, nell’incapacità dei vari paesi europei di concordare una strategia di politica estera comune, specialmente nel campo della Politica di Sicurezza e di Difesa europea ( ESDP ). Nonostante alcuni ottimisti mettano coraggiosamente in evidenza tutti i settori in cui l’Europa presenta una chiara comunanza di vedute ( come, per esempio, la questione dell’Iran ) esistono, tuttavia, numerose tematiche rispetto alle quali la comunità europea non riesce a concordare un approccio condiviso. L’Iraq mostra chiaramente questa divisione.
Riguardo alla Russia, l’Unione Europea non ha elaborato una strategia condivisa. Grandi stati come Francia, Germania e Regno Unito hanno preferito promuovere una politica individuale verso la Federazione Russa, che non corrispondeva necessariamente all’insieme di obiettivi stabiliti a Bruxelles. Chirac e Schroeder avevano evitato di criticare Mosca sulla Cecenia e sui diritti umani , Silvio Berlusconi si era complimentato per la democrazia e per il rispetto della legge in Russia. In altre parole, questi ultimi avevano propri interessi per promuovere relazioni speciali con Putin.
Questa è la ragione per cui sussiste una certa ambiguità in seno all’élite politica russa sulla questione relativa alla promozione di una più stretta cooperazione con l’Unione Europea nel campo della sicurezza. La stessa ambiguità traspare anche a Bruxelles. Di conseguenza, Mosca cade costantemente nella trappola del modello sovietico di politica estera, consistente nel tentare di perseguire relazioni più intense con l’Europa per controbilanciare l’influenza americana. La strategia di lungo termine della Federazione Russa, nel 2000-2010, insiste sul fatto che la cooperazione tra le due parti contribuirà ad indebolire la centralità della Nato in Europa. Tuttavia, pochi progressi sono stati ottenuti in questa direzione, dato che Bruxelles continua a insistere sulla imprescindibilità della partnership tra Unione Europea e Nato come principio fondante della ESDP.
Tutti gli sforzi intrapresi per ampliare la cooperazione in materia di sicurezza, che hanno attraversato ostacoli burocratici e politici, furono alla fine sostituiti dalla più ambiziosa idea di quattro spazi comuni. Il summit Russia-Ue a San Pietroburgo del 2003 ha sancito il proposito di creare uno spazio economico comune, ovvero uno spazio di libertà, sicurezza, giustizia e collaborazione nel campo della sicurezza e della ricerca.
Diversi problemi divennero immediatamente ovvi. In primo luogo, un problema di decision-making. Non era chiaro con quale ruolo la Federazione Russa avrebbe partecipato al processo decisionale comunitario, dal momento che essa non è un membro dell’Unione Europea ; in particolare, il tentativo russo di consolidare la propria influenza nello spazio post sovietico non è stato accolto con grande entusiasmo da Bruxelles. Inoltre, esistono profonde divergenze tra l’atteggiamento della Russia e degli europei riguardo ai valori democratici, ai diritti fondamentali e alla cultura politica . L’allargamento dell’Unione Europea e la sua crescente influenza sugli stati ex sovietici, così come la critica alla politica di Mosca riguardo alla Georgia hanno contribuito ad alimentare ulteriormente le preoccupazioni del Cremlino.
Si sono avuti, tuttavia, progressi più significativi in seno alle relazioni tra la Nato e la Federazione Russa. Dopo l’undici settembre, la decisione di Vladimir Putin di unirsi alla coalizione antiterrorismo aveva promosso una attiva collaborazione tra Alleanza Atlantica e Russia . Fortunatamente, ciò ha permesso di giungere ad una concreta partnership, che fu sanzionata nel 1997 .
Il summit di Roma del 2002 e l’istituzione del Consiglio Nato-Russia ( NRC ) avevano rinvigorito questi rapporti. Da quel momento, la Federazione Russa non era più esclusa dai negoziati e poteva prendere parte alle discussioni come tutti i membri dell’Alleanza.
Nell’ambito dell’NRC le aree di cooperazione spaziavano dalla lotta contro il terrorismo alla gestione delle crisi; dalla cooperazione militare alla riforma della difesa. Le nuove minacce e sfide avevano contribuito a dare nuovo impulso alla cooperazione tra la Russia e la Nato. Fu dunque possibile elaborare una comune percezione delle nuove minacce, specialmente nell’ambito della lotta al terrorismo, il che traspare da una serie di dichiarazioni poi sfociate nella elaborazione di un Piano di Azione Nato-Russia sul terrorismo, che includeva un’ampia gamma di nuove iniziative . Speciale attenzione veniva conferita alla cooperazione militare. Diverse esercitazioni congiunte come “Kaliningrad 2004” e “Avariya 2004” furono giudicate molto positivamente da politici ed esperti. La decisione della Federazione Russa di prendere parte all’operazione congiunta con la Nato “Active Endeavor”, che si era svolta nel corso del summit di Istanbul, confermò l’impegno di Mosca nella lotta contro il terrorismo.
Un concreto successo è stato raggiunto mediante l’elaborazione di programmi di cooperazione relativi alla Difesa Missilistica di Teatro ( TMD ). L’esercitazione “Collaborative Arrow 2005”, organizzata nell’ambito del Consiglio Nato-Russia, dimostrò chiaramente un significativo progresso in questo settore.
Tuttavia, non è possibile parlare di assoluta comunanza di vedute. Permangono ancora importanti contraddizioni. In primo luogo, c’è l’allargamento della Nato che, secondo gli ufficiali russi, non contribuisce al consolidamento della sicurezza nella regione . L’ingresso delle Repubbliche ex sovietiche nell’Alleanza Atlantica sta preoccupando Mosca oltre alla trasformazione del contesto geostrategico alle porte della Russia. La questione dello status delle forze armate russe nella regione del Mar Nero, dopo le dichiarazioni espresse dai governi di Georgia e di Ucraina circa i loro progetti di adesione alla Nato, ha suscitato sconcerto tra gli esperti militari russi.
La generale ambivalenza nella percezione russa della Nato costituisce un’altra questione che ostacola ulteriormente i tentativi volti a promuovere una cooperazione più decisa tra la Federazione Russa e l’Alleanza Atlantica. Un recente sondaggio della Fondazione Obschest Venne Mnenie mostra come circa metà della popolazione russa guardi positivamente ad una maggiore collaborazione con la Nato. Questo sondaggio rileva, comunque, che l’interesse per l’operato della Nato è aumentato negli ultimi quattro anni. Nel 2001 l’idea di rafforzare la partnership era supportata dal 58% degli intervistati; oggi dal 51%. Nel 2002 solo il 20% pensava che gli interessi russi differissero da quelli della Nato; alla fine del 2004 tale percentuale è aumentata del 25%. La percentuale di coloro i quali ritengono che la Nato non rappresenti una minaccia per la Federazione Russa si è ridotta negli ultimi anni dal 31% al 26% . Gli esperti attribuiscono all’allargamento della Alleanza Atlantica la causa principale di questi cambiamenti.
Nonostante tutto, tali contrasti non hanno ostacolato l’impegno del Cremlino volto a promuovere una effettiva partnership. Nel corso di una delle più recenti sessioni del Consiglio di Sicurezza russo, Vladimir Putin aveva ribadito come la scelta fatta in favore del dialogo e della cooperazione con la Nato si fosse rivelata giusta e di successo . Tale scelta aveva chiaramente consolidato la posizione internazionale della Federazione Russa ed aveva conferito nuove opportunità per riaffermare i suoi imperativi nazionali.
Esaminando l’integrazione della Russia nel sistema di sicurezza transatlantica, particolare attenzione dovrebbe essere conferita alle relazioni bilaterali tra Washington e Mosca. Nel momento in cui è salito al potere, Vladimir Putin ha dimostrato con pragmatismo come una partnership con l’Occidente fosse inevitabile. Egli aveva anche compreso come i paesi europei, nonostante le loro ambizioni e la loro retorica, non avessero i mezzi e la volontà necessari per opporsi alla leadership americana. Ciò ha indotto il presidente russo a conferire grande importanza alle relazioni Usa-Russia.
Come successore dell’Unione Sovietica, la Federazione Russa si è fatta carico automaticamente di questa eredità con i relativi obblighi, ivi compresi alcuni dei modelli di relazioni bilaterali intessute nel passato con Washington. Se guardiamo alla varietà di accordi bilaterali conclusi negli ultimi anni, possiamo notare come la maggioranza di questi si occupi essenzialmente di problemi relativi alla sicurezza. La stessa logica sembra contraddistinguere molte altre iniziative che spaziano dalla cooperazione nella lotta al terrorismo internazionale fino alla non proliferazione delle armi di distruzione di massa, chimiche e biologiche.
Il recente summit di Bratislava conferma lo spirito di collaborazione strategica del 2002 tra le due parti e formula nuove interessanti aree di cooperazione. Si annoverano tra queste l’impiego di una effettiva capacità di risposta, in caso di emergenza, per fronteggiare un incidente nucleare o radiologico; lo sviluppo di mezzi tecnici aggiuntivi per individuare materiali nucleari e radioattivi che sono o che potrebbero essere coinvolti nell’incidente; la promozione di una “cultura della sicurezza” in entrambi i paesi. Non mancano, comunque, le difficoltà sulla strada di questa partnership.
In primo luogo, l’America tende ad essere molto critica riguardo alle prospettive di democrazia in Russia. In secondo luogo, permangono considerevoli differenze tra la strategia russa e quella statunitense riguardo allo spazio postsovietico. La Federazione Russa percepisce questa area come una zona strettamente legata alla propria sicurezza nazionale. L’America, d’altro canto, continua a perseguire una strategia che considera tale regione vitale per i propri interessi nazionali. Nello stesso tempo, è possibile intuire come gli avvenimenti nell’”estero vicino” della Russia avranno ripercussioni sull’atteggiamento statunitense verso Mosca. Il Cremlino ha mostrato non solo una incapacità nell’opporre rivoluzioni democratiche nei paesi vicini, usando impropriamente strumenti politici e rispolverando vecchi metodi di controllo tipici dell’ex Unione Sovietica, ma ha anche perso credibilità tra la popolazione di quei paesi.
In terzo luogo, Washington ha una visione particolare della Nuova Europa e del Medio Oriente che, probabilmente, non abbandonerà la propria determinazione ad agire senza alcun obbligo nei confronti delle Nazioni Unite o di altre istituzioni multilaterali. Secondo Lilia Shevtsova, la Russia adatta la propria percezione degli interessi nazionali a seconda del contesto politico contingente piuttosto che sulla base di priorità di lungo termine, il che si riflette negativamente sulle relazioni con gli Stati Uniti in una strategia di più ampio livello . Questa è la ragione per cui è difficile parlare di un rapporto basato sulla parità e, di conseguenza, di come sia quasi impossibile concretizzare le relazioni Usa-Russia. Oltre a ciò la strategia di lungo termine degli Stati Uniti riguardo alle più importanti questioni di sicurezza non è stata ancora completamente delineata e dipenderà in ultima analisi dai risultati delle missioni in corso sul continente eurasiatico.
Per riassumere, nonostante sussista un reale interesse da parte dei paesi europei e degli Stati Uniti verso un maggiore coinvolgimento della Federazione Russa nell’agenda della sicurezza transatlantica esso rimane, tuttavia, alquanto limitato. Diverse sono le motivazioni in gioco. La partecipazione della Russia alle iniziative di sicurezza dell’Unione Europea, in particolare quelle in seno all’ESDP, contrastano con la mancanza di implementazione pratica e con la divergenza di vedute su valori fondamentali, nonché con l’assenza di riconoscimento del medesimo status nell’arena globale. Secondo molti esperti, la cooperazione Russia-Ue in tema di sicurezza risulta essere un trionfo della forma sulla sostanza. Oggi possiamo vedere solo un numero molto limitato di settori in cui la Russia e l’Unione Europea potrebbero cooperare attivamente, ma questa tendenza è molto improbabile che cambi negli anni a venire.
Le relazioni della Russia con la Nato, d’altra parte, hanno raggiunto progressi significativi negli ultimi anni. La componente pratica della cooperazione è molto intensa ed ha una grande potenzialità per gli sviluppi futuri. Nello stesso tempo, sussistono reciproci sospetti nelle relazioni Russia-Nato e questo è dovuto principalmente alla limitata condivisione di interessi. Alcune potenti forze nazionaliste in Russia cercano di rispolverare, spesso con successo, la vecchia immagine della Nato come nemico. Tutte le questioni relative all’allargamento della Nato, alla transizione democratica e alla politica russa, così come l’ulteriore istituzionalizzazione delle reciproche relazioni creano numerose sfide nel futuro per entrambe le parti: le relazioni Usa-Russia nel settore della sicurezza sono ambivalenti. Da un lato, entrambe sono interessate alla promozione di una partnership, al mantenimento della stabilità e alla non proliferazione di armi di distruzione di massa. Entrambe attribuiscono primaria importanza a questa collaborazione. Dall’altro, episodi legati alla transizione democratica della Federazione Russa, ai diversi aspetti della sua strategia verso le Repubbliche ex sovietiche, nonché alla stabilizzazione in Medio Oriente non fanno che alimentare alcune incomprensioni che, comunque, non sono a livello di contraddizioni di principio e non potrebbero escludere un esito positivo del dialogo. Un eventuale mutamento dello status quo porrebbe alla Russia il grave dilemma se sostenere la strategia statunitense o se tentare di opporvisi. Gli Stati Uniti, dal canto loro, non sono interessati ad aiutare la Federazione Russa a recuperare il suo antico status di potenza globale; al contrario, esistono alcuni segnali di come Washington persegua obiettivi volti a tenere in scacco le ambizioni russe ( specialmente nello spazio postsovietico, ma bisognerà aspettare l’esito del confronto Obama-McCain per fare delle previsioni in merito ). Questa è la ragione per cui la Casa Bianca preferisca promuovere una partnership con la Russia su temi più o meno limitati.
In ultima analisi, è possibile parlare di asimmetria riguardo all’attuale stato del coinvolgimento russo nel sistema di sicurezza transatlantica. Apparentemente, il Cremlino ha capito tutto questo ed esige dai suoi politici l’impegno a non conferire particolare attenzione alle linee generali di politica estera americana ed europea. La priorità dei policy makers russi è di dare importanza alle relazioni con tutti i principali centri di potere cercando, in questo modo, di evitare il rischio di promuovere una particolare direttrice di politica estera a scapito di un’altra ( la cosiddetta strategia del Careful balance ).

Annalisa Cerruti