di Antonio Costa Barbè
Occorre la massima chiarezza in merito al problema, complesso, del MUSA chiarezza che i cittadini mi hanno domandato con attenzione cordiale e vero interesse sia sulla mia bacheca Facebook sia incontrandomi di persona, ricordando la mia esperienza Difensore Civico avuta negli anni 2007 2011.Ora come allora lo spirito del Difensore civico e’ quello di essere nel mezzo tra i cittadini e la P.A. Sintetizzando al massimo il contenuto dello studio portato a termine, pubblicato in parte sui giornali e sui media locali, che ha incontrato apprezzamenti da colleghi avvocati che si sono occupati del problema e da esperti nel settore, posso dire: Lo statuto del Comune di Novara prevede petizioni e referendum questi ultimi soltanto consultivi, non abrogativi, quindi viene anche ribadito che non e’ possibile proporre referendum per abrogare tributi o tariffe, MA E’ POSSIBILE PROPORRE REFERENDUM PER ABROGARE ATTI PRODROMICI, come la delibera della Giunta Comunale n. 107 del 16/04/2014, che ha dato vita a MUSA. Vanno ovviamente seguite le modalità’ procedurali del referendum. Ciò che si e’ avuto finora (non ho potuto esaminare la documentazione) appare essere una semplice petizione/raccolta di firme). Lieto di essere corretto se così non sia. Altro punto riguardante la vexata quaestio dei parcheggi liberi da balzelli presso quelli a pagamento. L’ articolo 7, 8 comma del Cd S prima parte prevede quanto sopra ricordato! MA la seconda parte del comma prevede ECCEZIONI quando la sosta a pagamento sia posta in zone definite “a particolare rilevanza urbanistica”. In particolare tale parte prevede che: -in deroga all’obbligo di riserva di area a parcheggio libero nelle immediate vicinanze, l’ obbligo non sussiste per le zone definite a norma dell’art. 3 “area pedonale” e “zona a traffico limitato”, E’ certamente ragionevole presumere che non tutte le zone a Novara siano a rilevanza urbanistica.LA DELIBERA IN QUESTIONE ( la 104) NON RISULTA PERO’ IMPUGNATA. Il Comune quindi ha assunto un provvedimento che fa da schermo protettivo alle decisioni prese. Tuttavia mediante ricorso contro le singole sanzioni al Giudice di Pace -se questi riterrà’ che la sanzione sia stata irrogata illegittimamente- egli potrebbe disapplicare la detta delibera.E’ quanto affermato dalla Cassazione a Sezioni Unite del 2oo7, mentre l’altra più recente del 2014 afferma soltanto che grava sul Comune dare la prova dell’esistenza della delibera. E’ comunque innegabile la dolorosa scollatura che questa situazione sta determinando tra moltissimi cittadini e l’amministrazione che li deve rappresentare.
Lo statuto del Comune di Novara agli articoli 44 e 45 recita:
Art.44(Referendum).
Per favorire la consultazionedella cittadinanza su questioni di rilevante interesse della comunità locale èistituito il referendum consultivo. Il referendum viene indetto per consultaresu una certa questione gli elettori dell’intero Comune.
Art.45(Oggetto).
Il referendum, in relazione allesue caratteristiche, enunciate nell’articolo precedente, deve riguardare attidi competenza del Comune. Per il suo carattere consultivo, il referendum può essere indetto solo su un quesito che sia formulato come proposta al Consiglio Comunale per l’assunzione di un atto di propria competenza. A questi fini si intende per ‘atto’ anche l’abrogazione o la revoca di un atto che sia già stato precedentemente assunto dal Consiglio Comunale.
Non sono ammessi referendum che propongano l’abrogazione o la modifica di delibere concernenti tributi locali,tariffe dei servizi.
I successivi articoli dello Statuto disciplinano la procedura per la richiesta del referendum.
Il referendum ammesso dal nostro statuto e’ dunque consultivo (a differenza di altri comuni, come Torino, Milanoe Venezia, che prevedono anche referendum abrogativi). Va però sottolineato che lo statuto prevede il referendum anche per proporre l’abrogazione (non è unbisticcio di parole) di un atto precedentemente assunto dal Consiglio Comunale,
con due importanti eccezioni: non e’ possibile proporre l’abrogazione ditributi locali, né di tariffe di servizi.
Interessa qui la seconda ipotesi.
La definizione delle attuali aree di sosta e relative tariffe è stata oggetto di diversi provvedimenti tra loro “concentrici” adottati in diversi periodi ditempo; si è partiti dall’approvazione del piano generale del traffico urbanodella città di Novara –con delibera del Consiglio Comunale n. 19 del31/03/2014- alla quale è seguita la delibera della Giunta di determinazione del perimetro della “zona di particolare rilevanza urbanistica”in data 16/04/2014, n. 107; infine con delibera n. 30 del consiglio comunaledel 29/04/2014 sono state definite le tariffe di sosta .
Tutte le delibere sono state regolarmente pubblicate all’Albo Pretorio e non risultano impugnate.
Il rilievo dei vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi è soggetto a determinati termini e modalità di impugnazione, ma in sede diopposizione alle sanzioni amministrative (come una ‘multa’ del Codice dellaStrada) è consentito al giudice dell’opposizione valutare eventuali vizi dilegittimità dei provvedimenti medesimi (le delibere sopra citate), al fine della loro disapplicazione al caso di specie (Cass. sezioni unite. n.116/2007).
Quanto alla natura dell’importo dovuto per la sosta, la giurisprudenza definisce il parcheggioservizio pubblico, come gli impianti semaforici e la segnaletica (T.A.R. CampaniaNapoli Sez. I, 30/04/2003, n. 4203). L’importo pagato è una tariffa correlataall’utilizzo privato di un bene pubblico (l’occupazione della sede stradale conil proprio veicolo (T.A.R. Lazio Roma Sez. II,06-04-2006, n. 2476). La stessa Corte Costituzionale, con sentenza n. 66del 13.1.1995, ha precisato che “il pagamento per la sosta del veicolonon configura né un tributo, né una prestazione patrimoniale imposta, bensì uncorrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta”, che è “rimessa ad unascelta dell’utente non priva di alternative”. Il concetto di tariffa corrispondedunque a quello di “corrispettivo di un servizio”, mentre il tributosi caratterizza per il carattere coattivo della prestazione, imposto ecollegato direttamente alla spesa pubblica. In questo senso già la circolare n. 1196 del 28.5.1991 dell’allora Ministero per i Problemi delle Aree Urbane precisava che la “tariffa di sosta“,prevista dalla legge n. 122/89 non era una “tassa sulla sosta”.
Dunque le conclusioni giuridiche, allo stato, appaiono le seguenti: non e’ possibile abrogare con un referendum le tariffe di sosta attualmente adottate dal Comunedi Novara. E’ possibile tuttavia PROPORRE l’abrogazione di atti prodromici alla statuizione di queste tariffe. E’ perciò necessario esaminare-documentazione alla mano- come sia stata strutturata la nota raccolta di firme (si parla di migliaia di sottoscrizioni) depositate presso il comune: se essa cioè abbia la stimmate procedurali del referendum oppure no.
Circa l’illegittimità derivante dalla mancanza di parcheggi liberi adeguati in prossimità delle aree di sosta a pagamento sull’articolo 7 del Codice dellaStrada, comma 8 sono intervenute le note sentenze di Cassazione e dei Giudicidi Pace. Esse affermano che le “multe”irrogate per divieto di sosta nelle strisce blu sono nulle se vicino alle areea pagamento non è stato predisposto un parcheggio libero da balzelli(Cassazione sezioni unite civili sentenza n. 116/07.; precedentemente sezioni unite con sentenza 4 dicembre 1984 n. 6348; da ultimo Cassazione civile, sez. VI-2, ordinanza 03.09.2014 n° 18575 e Giudice di pace di Como–gennaio2015.
L’articolo7 del CdS prevede tuttavia delle eccezioni quanto alla sosta in zone definite“a particolare rilevanza urbanistica”. In particolare la disposizione prevede che in deroga all’obbligo di riserva di area a parcheggio libero nelleimmediate vicinanze: “tale obbligo non sussiste per le zone definite a normadell’art. 3 “area pedonale” e “zona a traffico limitato”,nonché per quelle definite”A” dall’art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, ein altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuatee delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioniparticolari di traffico.”
La più recente Cassazione (ordinanza n 18575/2014) ha affermato che “nel giudiziodi opposizione a verbale di accertamento di infrazione del codice della stradagrava sull’autorità amministrativa opposta, a fronte di specificacontestazione da parte dell’opponente che lamenti la mancata riserva di unaadeguata area destinata a parcheggio libero, la prova dellaesistenza della delibera che escluda la sussistenza di tale obbligo ai sensidell’art. 7,comma 8, del Codice dellaStrada.”
Nel caso del comune di Novarala delibera in questione è quella della Giunta n. 107 del 16/04/2014. In tale sede, secondo le disposizionivigenti, le “zone di particolare rilevanza urbanistica” devono essere “opportunamenteindividuate e delimitate della giunta nelle quali sussistano esigenze econdizioni particolari di traffico”.
Occorerà valutare, nella sede consentita, se le caratteristiche di particolare rilevanza urbanistica esistano per tutte le zone oppure no.
Infine rispetto alle modalità conle quali è dato in affidamento il servizio di gestione dei parcheggi e della sosta si ritiene utile richiamare icriteri elaborati dalla giurisprudenza a mente della quale è illegittimol’affidamento diretto ad una società di capitali, anche se mista apartecipazione comunale (TAR Campania, Napoli, Sez. I n. 4203 del 30/04/2003).Il Comune però ha provveduto a pubblicare un bando di gara per l’affidamentodel servizio in concessione.
Un cenno infine ai poteri sindacali di emettere ordinanze urgenti a tutela dellasalute pubblica
Nel quadro normativo speciale, sempre in materia ditutela dell’aria, si inserisce il Decreto Ministeriale n. 60/2002, che all’art.39, comma 2 statuisce“: i Sindaci dei comuni nelle zone di cui all’artt 7 e 8del Dlgs 351/1999, in cui sussiste il superamento ovvero il rischio di superamento dei valori limite delle soglie di allarme previste dallavigente normativa, adottano, sulla base dei piani e dei programmi di cui aimedesimi articoli, le misure di limitazione della circolazione di cui all’art.7, comma 1 , lettere a) e b) del dlgs 30 aprile 1992 n.285. Per di più, in materia di circolazione stradale e sicurezza pubblica e incolumità dei cittadini, ai sensi dell’art 5 eart 7 del Dlgs 30 aprile 1992 n.285 (Codice della Strada) il Sindaco, conpropria ordinanza, può limitare la circolazione di tutte o alcune categorie diveicoli per accertate e motivate e esigenze di prevenzione degli inquinanti. Ledisposizioni richiamate, in combinato disposto con l’ art. 54 lett. c) del DLgs267/2000, fondano la legittimazione e competenza del Sindaco ad emettereordinanze contingibili ed urgenti. Il quadro normativo và coordinato ulteriormente con disposizioni regionali ad hoc che confermano il potere-dovere di intervento d’urgenza del Sindaco in materia di inquinamento acustico.
In merito alle problematiche ed esigenze legate alla circolazione e alla incolumità pubblica,va ricordata la Sez VI del Consiglio di Stato: “tra le esigenze della circolazione(ai sensi degli artt5 commi 3 e 6, comma 4 lett b del Dlgs 285/1992) che legittimano l’enteproprietario all’introduzione di divieti di circolazione possono annoverarsi lefinalità di salvaguardia della percorribilità ordinaria di tipo residenziale in terminidi sicurezza e funzionalità” ( …) ; “ben possono legittimare restrizioni allacircolazione l’ipotesi in cui siastata rilevata una serie di fenomeni quali: a) la pericolosità,evidente a fronte diun intenso traffico di veicoli pesanti, b) la rumorosità come datoesperienziale obiettivamente emergente in sede di disciplina dellacircolazione (anche al di là dispecifiche misurazioni relative ai limiti di emissione in una certa zona), c) la polverosità d) le vibrazioni e) i gas di scarico, f) gli infortunistradali” (Cons Stato Sez V 28 agosto 2008
Come si vede si tratta di aspetti diversi rispetto alle operate restrizioni deiparcheggi gratuiti avvenute con delibera comunale, come sopra premesso.
Inconclusione gli aspetti da considerare sono molteplici. Da un punto di vistagiuridico gli strumenti che l’ordinamento pone a disposizione del cittadino edell’amministrazione sottendono una pluralità di considerazioni e di effettieterogenei.
Antonio Costa Barbe’
(con la collaborazione di Monica Guastamacchia)
Appendice normativa: estratto Statuto Comune di Novara
Capo quarto: la partecipazione dei cittadini
Art.37 (Istanze, petizioni e proposte).
1. I cittadini singoli o associati, residenti nel Comune, possono avanzare istanze,petizioni e proposte all’Amministrazione Comunale, al fine di promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi.
Art.38(Istanza).
1. Siintende per “istanza”, la richiesta scritta, presentata da cittadinisingoli o associati per sollecitare, esclusivamente nell’interesse collettivo,il compimento di atti di competenza della Giunta, del Sindaco, del SegretarioGenerale o dei dirigenti comunali.
2. Sull’istanzail soggetto comunale competente provvede a fornire risposta entro trenta giorni dal ricevimento da parte del Comune.
Art.39(Petizione).
1. Siintende per “petizione” la richiesta scritta, presentata al Presidente del Consiglio Comunale da almeno trecento cittadini residenti,diretta a porre all’attenzione del Consiglio Comunale una questione di interesse pubblico e collettivo.
2. Lapetizione è trasmessa in copia al Segretario Generale, che ne cura consollecitudine l’affissione all’albo pretorio per la durata di almeno ottogiorni consecutivi.
3. IlPresidente del Consiglio, sentito il Sindaco e la Conferenza dei Capigruppo,valuta se la materia oggetto della petizione rientra nelle competenze delConsiglio Comunale o di altro soggetto.
4. Incaso affermativo, inserisce la petizione all’ordine del giorno del Consiglio,previa la necessaria istruttoria e dandone comunicazione al primo firmatario.
5. Qualorala materia non rientri tra quelle di competenza del Consiglio Comunale, ilPresidente provvede a trasmettere la petizione al soggetto competente,affinché, previa istruttoria, adotti i provvedimenti ritenuti necessari. Di tale trasmissione va data comunicazione al primo firmatario della petizione.
Art.40(Proposta).
1. Siintende per “proposta” la richiesta scritta, presentata al da almenocento cittadini residenti nel Comune, per l’adozione di un atto a contenutodeterminato, rispondente a un interesse collettivo.
2. Unodei firmatari proponenti può essere ammesso ad illustrare al Consiglio Comunalele proposte e le petizioni ammesse.
Art.41 (Petizioni e proposte – Procedura).
1. IlPresidente del Consiglio ha la competenza di dichiarare l’ammissibilità dellepetizioni e proposte ai fini della loro presentazione in Consiglio Comunale.
2. Perle petizioni e proposte ammesse, dopo aver sentito la Conferenza deiCapigruppo, il Presidente si avvale della struttura comunale di supporto perl’istruttoria.
3. IlPresidente, entro sessanta giorni dal ricevimento, comunica al Sindaco ed alprimo firmatario l’ammissibilità o meno della petizione o della proposta.
4. Dettotermine può essere differito per una sola volta e per uguale periodo in caso diistruttorie particolarmente complesse, o qualora sorgano oggettivi impedimentiall’acquisizione dei necessari dati od informazioni.
Art.42(Requisiti).
1. Leistanze, le petizioni e le proposte avanzate ai sensi dei precedenti articolisono ammesse, purché esse risultino effettivamente dirette a fini di tutela diinteressi collettivi, non ledano diritti di cittadini e di minoranze etniche oreligiose e rispondano agli altri requisiti fissati negli articoli 37 eseguenti.
2. L’accertamentodei requisiti di merito e di diritto dell’istanza, della petizione o dellaproposta è effettuato:a) nel caso di istanza al Sindaco, da parte dellostessob) nel caso di petizione o proposta per un intervento o una delibera dicompetenza del Consiglio, da parte del Presidente del Consiglio, sentita laConferenza dei Capigruppo.
Art.43(Disposizioni comuni).
1. I provvedimenti o le deliberazioni assunti dalle autorità comunali sulle istanze,petizioni e proposte sono comunicati, a cura degli uffici di riferimento -entro 20 giorni dall’adozione, al primo sottoscrittore dell’istanza, della petizione o della proposta, nel domicilio da questi indicato nell’atto e al Consiglio Comunale.
Capo quinto: il referendum Art.44 (Referendum).
1. Per favorire la consultazione della cittadinanza su questioni di rilevante interesse della comunità locale è istituito il referendum consultivo. Il referendum viene indetto per consultare su una certa questione gli elettori dell’intero Comune.
Art.45(Oggetto).
1. Ilreferendum, in relazione alle sue caratteristiche, enunciate nell’articoloprecedente, deve riguardare atti di competenza del Comune. Per il suo carattere consultivo, il referendum può essere indetto solo su un quesito che sia formulato come proposta al Consiglio Comunale per l’assunzione di un atto di propria competenza. A questi fini si intende per ‘atto’ anche l’abrogazione ola revoca di un atto che sia già stato precedentemente assunto dal Consiglio Comunale.
2. Nonsono ammessi referendum che propongano l’abrogazione o la modifica di delibereconcernenti tributi locali, tariffe dei servizi.
Art.46(Quesito).
1. Laproposta di referendum deve contenere l’enunciazione del quesito da sottoporreai cittadini. Il quesito deve essere formulato in modo chiaro, deve riguardar3 un singolo oggetto; deve consentire ai cittadini una risposta in termini di”sì” o di “no”.
Art.47 (Reiterabilità della proposta).
1. La proposta di referendum può essere reiterata, a condizione che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data in cui si sia concluso il referendum sulla precedente proposta.
2. Aquesti fini si considerano anche le proposte formulate in modo differente, mache abbiano un contenuto sostanzialmente identico.
Art.48(Procedura di indizione).
1. Il referendum è indetto dal Sindaco:a) su deliberazione del Consiglio Comunale b) su richiesta di almeno il 5% degli iscritti nelle liste elettorali del Comune. Tali cittadini assumono la qualifica di sottoscrittori dellaproposta di referendum.
2. Ladeliberazione di cui al punto a) deve riportare il voto favorevole dellamaggioranza dei consiglieri assegnati.
3. Nel caso di richiesta di referendum avanzata direttamente da cittadini, i promotori, prima di procedere alla raccolta delle firme, debbono trasmettere i ltesto del quesito al Presidente del Consiglio Comunale. Il quesito deve essere sottoscritto da almeno 150 promotori, con firme autenticate da un notaio o dal segretario generale o da altro pubblico ufficiale competente. Sulla proposta di referendum viene espresso un parere di ammissibilità preliminare. Il Presidente del Consiglio Comunale, acquisito il parere, ne dà comunicazione al Consiglio Comunale che delibera sulla sua ammissibilità. Le condizioni di ammissibilità sono:a) la sussistenza dei requisiti previsti al secondo comma circa il numero e la qualità dei promotori b) la conformità dell’oggetto del referendum rispetto a quanto previsto dal precedente art.45c) la conformità del quesito rispetto a quanto previsto, in ordine alla sua formulazione, dal precedente art.46d) l’insussistenza della condizione ostativa prevista dal precedente art. 47.
4. Ladelibera consiliare che dichiari inammissibile il referendum deve esserepuntualmente motivata.
5. L’esame di ammissibilità preliminare è effettuato da un organismo composto da: n. 2 consiglieri (1 di maggioranza e 1 di minoranza) e dal segretario generale o suo sostituto entro 30 giorni dal deposito del referendum.
Art.49(Disciplina del referendum).
1. La raccolta delle firme per la proposta di referendum d’iniziativa dei cittadini,nonché i termini, le modalità di indizione dei comizi, le modalità di costituzione dei seggi e di svolgimento delle operazioni elettorali si svolgono secondo le norme di legge.La commissione elettorale comunale verifica ed attesta il numero delle firme raccolte, nonché il risultato elettorale conseguito dal referendum indetto.
Art.50(Esito).
1. Ilreferendum è valido se allo stesso ha partecipato almeno il 40% degli aventidiritto al voto.
2. L’esitodel referendum è determinato dal voto degli elettori. La proposta è accolta quando sulla stessa si pronuncia favorevolmente la maggioranza dei votanti.
Art.51(Effetti).
1. Nel caso in cui la proposta di referendum sia stata accolta, il Presidente del Consiglio Comunale è tenuto, entro 30 giorni dall’esito del referendum, a porre la questione all’ordine del giorno del Consiglio Comunale.
2. L’eventualedeliberazione difforme dall’esito del referendum deve essere adeguatamentemotivata.
Art.52(Altre consultazioni).
1. Il Consiglio Comunale e la Giunta possono disporre forme di consultazione diretta dei cittadini, diverse dai referendum, per acquisire elementi di valutazione su iniziative, proposte, servizi, comunque di competenza del Comune.
2. L’organo che dispone la consultazione ne stabilisce contestualmente tipo e modalità.